Indsigt
Sådan undgår du, at habitatdirektivets artsbeskyttelse medfører en dyr forsinkelse i dit projekt
Denne flotte stor kærguldsmed er en af de mere sjældne arter på bilag IV-listen. Foto: Casper Katborg
Hvis man vil foregribe problemer med artsbeskyttelsen i bygge- og anlægsprojekter, er det vigtigt at inddrage bilag IV-arterne tidligt i projektet, så man ikke risikerer at skulle vente på tidskrævende undersøgelser.
3. oktober, 2022
En del usikkerhed har på det seneste præget forvaltning og administration af bilag IV-arter med store konsekvenser for tidsplaner og omkostninger i offentlige og private anlægsprojekter i såvel planlægning som udførelse. Det er vigtigt at inddrage artsbeskyttelsen tidligt i projektet, da man ellers risikerer store forsinkelser.
Beskyttelsen af dyre- og plantearter på habitatdirektivets bilag IV fremgår af direktivets artikel 12. Beskyttelsen betegnes også som habitatdirektivets ”særlige artsbeskyttelse” og udgør direktivets 2. søjle. 1. søjle i habitatdirektivet er den mere velkendte ”områdebeskyttelse”, som omfatter de 242 Natura 2000-områder, vi har i Danmark.
Artsbeskyttelsen er generelle regler, der ikke er knyttet op på vedtagelsen af planer og projekter, som man kender det fra dele af områdebeskyttelsen. Den generelle beskyttelse skal dog også tages i betragtning i forbindelse med godkendelser af projekter og lignende.
Individbeskyttelsen - et indtil nu ubeskrevet blad
Artsbeskyttelse omfatter bl.a. forbud mod forsætlig forstyrrelse og drab af enheder i alle livstadier af de arter, der er opført på bilag IV (individbeskyttelsen). Individbeskyttelsen har indtil videre været et ret ubeskrevet blad hos både kommuner, Miljøstyrelse og de danske klagenævn. En egentlig praksis på området er derfor under udvikling.
Der er i løbet af det seneste år kommet et større fokus på netop individbeskyttelsen hos bl.a. Miljøstyrelsen. Det må derfor også forventes, at redegørelsen for påvirkning på enkeltindivider bliver en nødvendig del af enhver afgørelse, der kan have en mulig påvirkning på bilag IV-arter.
Arternes levesteder beskyttes også
Udover individbeskyttelsen forbyder reglerne også beskadigelse af yngle- og rasteområder for bilag IV- arterne (levestedsbeskyttelsen). Beskyttelsen gælder over alt inden for arternes naturlige udbredelsesområde. Ødelæggelsen og/eller beskadigelsen af yngle- og rasteområder er ikke tilladt, uanset om påvirkningen er sket forsætligt eller ej. Således gælder reglerne i hele Danmark og også uden for Natura 2000-områderne. Som udgangspunkt omfatter reglerne også områder, der er skabt af mennesker fx bygninger.
De beskyttede arter kan være almindelige i Danmark
Beskyttelsen af bilag IV-arterne i habitatdirektivet er et supplement til fuglebeskyttelsesdirektivet fra 1979 (79/409/EØF). Det er bl.a. de pågældende arters bevaringsstatus på fællesskabsniveau, der er grundlaget for deres status som bilag IV-art. Dette medfører, at flere af bilag IV-arterne er almindelige i Danmark. Den meget strenge beskyttelse, som reglerne foreskriver, vil virke mere indgribende, når der er tale om en art, der lokalt er almindelig. Arten og dens yngle- og rasteområder vil dog stadig være beskyttet fuldt ud, selv om arten har gunstig bevaringsstatus i Danmark og/eller er almindeligt forekommende lokalt og nationalt.
De mest almindelige bilag IV-arter i Danmark, som dermed oftest kan være i konflikt med bygge- og anlægsprojekter, er: Spidssnudet frø og stor vandsalamander (yngler i små vandhuller), markfirben (yngler i tørre grus- og overdrevsområder) og flere arter af flagermus, som yngler både i gamle træer og bygninger.
Mere omfattende end tidligere forudsat i dansk praksis
Habitatdirektivets generelle artsbeskyttelse blev indført i 1994, men blev først noget senere implementeret i dansk lov (2007) og har siden i vidt omfang været overset i forvaltningen. På baggrund af danske klagenævnsafgørelser og EU-domstolsafgørelser gennem de seneste år må det konkluderes, at beskyttelsen af bilag IV-arter er langt mere omfattende end tidligere forudsat i dansk praksis.
I danske klagenævn er det flere gange slået fast, at der må stilles specifikke krav til en undersøgelse, der anvendes til at dokumentere, om yngle- og rasteområder for bilag IV-arter findes i et område, der påvirkes af en plan eller et projekt.
Det er ikke muligt at afvise forekomst af bilag IV-arter på egnede levesteder uden undersøgelser, der svarer til dem, der normalt anvendes, fx i den statslige naturovervågning. Det kan kræve undersøgelser på flere forskellige årstider alt efter, hvornår de enkelte arter er aktive. Det vil ofte være nødvendigt at få undersøgelserne udført af kvalificerede eksperter. Kikkerten kan ikke tages for det blinde øje!
Inddrag artsbeskyttelse tidligt i projektplanlægningen
Det er derfor vores klare anbefaling, at problemstillingerne om artsbeskyttelsen inddrages langt tidligere i projektplanlægningen, end der tidligere har været tradition for. På den måde sikrer man, at der kan foretages de nødvendige undersøgelser uden at sinke processen.
Undersøgelsestidspunkt, metode og omfang er således ofte afgørende for, om der kan kortlægges yngle- og rasteområder for bilag IV-arter i et område. Hvis det ikke har været muligt at klarlægge forekomst med de rette metoder, må man i stedet ud fra et forsigtighedsprincip antage, at bilag IV-arter kan findes på alle egnede levesteder i det påvirkede område. Miljø- og Fødevareklagenævnet har tidligere taget stilling til, at det ikke er tilstrækkeligt kun at tage udgangspunkt i de udbredelseskort, der fremgår af forvaltningsplaner, pattedyrsatlas og lignende, men at disse skal suppleres med bl.a. aktuelle søgninger i databaser som arter.dk og naturbasen.dk.
Habitatdirektivets artikel 12
1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at indføre en streng beskyttelsesordning i det naturlige udbredelsesområde for de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a), med forbud mod:
a) alle former for forsætlig indfangning eller drab af enheder af disse arter i naturen
b) forsætlig forstyrrelse af disse arter, i særdeleshed i perioder, hvor dyrene yngler, udviser yngelpleje, overvintrer eller vandrer
c) forsætlig ødelæggelse eller indsamling af æg i naturen
d) beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- eller rasteområder.
2. For disse dyrearter forbyder medlemsstaterne opbevaring, transport eller salg af eller bytte med og udbud til salg eller bytte af enheder, der er indsamlet i naturen, med undtagelse af dem, der lovligt er indsamlet inden iværksættelsen af dette direktiv.
3. Forbuddene i stk. 1, litra a) og b), samt stk. 2 gælder for alle livsstadier hos de dyr, der er omfattet af denne artikel.
4. Medlemsstaterne indfører en ordning med tilsyn med uforsætlig indfangning eller drab af de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a). På grundlag af de indhentede oplysninger gennemfører medlemsstaterne de yderligere undersøgelser eller træffer de bevaringsforanstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at uforsætlig indfangning eller drab ikke får en væsentlig negativ virkning for de pågældende dyrearter.
Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter
Anvendelse af fravigelse forventes at stige
Hvis projektet skal gennemføres inden for rammerne af levestedsbeskyttelsen i habitatdirektivets artikel 12, bør nye levesteder være etableret og i dokumenteret funktion, inden der sker indgreb i de beskyttede yngle- og rasteområder. Dette kan være ekstremt vanskeligt eller umuligt i praksis, uden at projektet forsinkes betydeligt. Blandt andet derfor må man forvente, at mulighederne for at fravige beskyttelsen bliver langt mere udbredt i fremtiden. Det også selvom betingelserne for en fravigelse kan være svære at honorere.
Det er vanskeligt at se, hvordan beskyttelsens rækkevidde kan skærpes, uden brug af fravigelsesmulighederne samtidig øges. Det må også forventes, at bilag IV-arter i højere grad end tidligere kan agere stopklods og bevirke, at projekter ikke nødvendigvis kan gennemføres, hvis der eksempelvis er tale om særligt sjældne bilag IV-arter.
Vi ser samtidig en meget omfattende anvendelse af fravigelsesmulighederne i andre EU-lande, uden at dette anfægtes af EU-kommissionen. Fravigelserne må derfor efter al sandsynlighed blive en større og mere integreret del af dansk praksis i de kommende år.
På trods af stramninger i den danske praksis på området gennem de seneste år synes der stadig at være en forskel mellem EU-domstolens fortolkning af reglerne og de tolkninger, som vi ser i danske klagenævn. Specielt i spørgsmålet om, hvornår og hvordan fravigelsesbestemmelserne i artikel 16 skal anvendes, synes forskellig. Noget tyder altså på, at vi i de kommende år fortsat vil se, at forvaltningspraksis på området kan ændre sig i en mere restriktiv retning.
NIRAS’ anbefaling
På baggrund af ovenstående anbefaler NIRAS normalt en todelt bilag IV-vurdering:
- Levestedsvurdering: Kan udføres på alle årstider. Her klarlægger vi forekomst af egnede levesteder for bilag IV-arter. I sammenhæng med tilgængelige data om arternes udbredelse vurderer vi hvilke arter, der potentielt kan forekomme på de egnede levesteder. Samtidig kan de rette metoder til efterfølgende kortlægning af forekomst beskrives.
- Kortlægning af forekomst: På baggrund af levestedsvurderingen kortlægger vi den aktuelle forekomst med anerkendte metoder. Undersøgelsen skal gennemføres på den rette årstid og omfatter oftest flere besøg på lokaliteten. Beskyttede yngle- og rasteområder afgrænses på baggrund af indsamlede oplysninger om forekomst. For de arter, hvor der er udarbejdet en forvaltningsplan, er det vigtigt, at undersøgelserne foretages inden for de tidspunkter, der er angivet i planen.
Eksempler på almindeligt forekommende bilag IV-arter i Danmark
- Alle arter af flagermus
- Marsvin
- Odder
- Stor vandsalamander
- Spidssnudet frø
- Markfirben
Fund af bilag IV-arter - hvad så?
Hvis bilag IV-vurderingen viser, at projektet medfører indgreb i beskyttede yngle- og rasteområder, skal projektet tilpasses. Alternativt skal der beskrives og gennemføres foranstaltninger, der sikrer områdets vedvarende økologiske funktionalitet for de relevante arter.
Der er umiddelbart ingen kendt nedre grænse for, hvornår det vil være relevant med brug af afværgeforanstaltninger eller projekttilpasninger, hvis yngle- og rasteområder påvirkes. Det afgørende i denne forbindelse er, at den vedvarende økologiske funktionalitet skal opretholdes, så den er mindst lige så god eller bedre. Eventuelle afværgetiltag og kompenserende tiltag skal fremgå af de afgørelser, der skal meddeles på afgørelsestidspunktet og kan ikke udskydes til en eventuel påvirkning indtræder.
Medforfatter til denne indsigtsartikel: Advokat Flemming Elbæk, HaugaardBraad, fe@haugaardbraad.dk
